RESUMEN INFORME DE AUDITORIA – AGN

Organismo Auditado: Secretaría de Transporte- Comisión Nacional de Regulación de Transporte.

Objeto: Verificación de los controles realizados por la ST y/o la CNRT, respecto de los subsidios otorgados a los Concesionarios Ferroviarios por parte del Estado Nacional, para el financiamiento del Programa de Obras, Trabajos indispensables y Adquisición de Bienes previsto en el Decreto N° 1683/05

Aprobado por Resolución N°206/2009

Año en que se aprobó: 2009

Período Auditado: 2005 a 2007

El examen se efectuó en el ámbito de la Secretaría de Transporte (en adelante ST), y de la Comisión Nacional de Regulación del Transporte (en adelante CNRT). Las obras analizadas corresponden al período 2005-2007 centrándose en la legalidad, aplicación y cumplimiento de los Regímenes de Contrataciones implementados por el Decreto N° 1683/05, las Resoluciones del Ministerio de la Producción (en adelante MP) N° 115/02 y la de la Secretaría de Transporte N° 187/06.  Entre los Comentarios y Observaciones más relevantes se destacan:

1-INCUMPLIMIENTO E INEFICIENCIAS DE MANTENIMIENTO

TBA es responsable por el mantenimiento de los bienes concesionados en virtud del Contrato de Concesión. En relación con ello, el informe da cuenta de que entre los años 1996 y 2000 se efectuó la reconstrucción y modernización de 58 coches eléctricos Toshiba. Posteriormente, al momento de realizarse sobre ellos la segunda reconstrucción se detectó que estas unidades “superaban ampliamente el kilometraje especificado por las normas técnicas, acusando un importante déficit de mantenimiento y circulando en condiciones deficitarias” (pág. 46). Por su parte, la Gerencia de Seguridad de Transporte constató diversas irregularidades en estos coches.

En relación con las deficiencias detectadas en los últimos años de concesión, el informe determina que TBA no había presentado programas de mantenimiento desde 2001 (pág. 47). Se manifestó además que las reparaciones que efectuaba eran de un “notable diferimiento” (pág. 47)  y que la calidad del trabajo era deficiente (pág. 47) no habiéndose realizado las Reparaciones Parciales requeridas. Asimismo, el informe da cuenta de más de 210 coches sobre los cuales TBA no realizó las Reparaciones Generales correspondientes a los 720.000 kilómetros acumulados. De esta forma es que se hace evidente que la gestión de mantenimiento efectuada por el concesionario resultó ser deficitaria, a lo que se suma el hecho de que la CNRT determinó que TBA se restringía “a intervenir un reducido número de equipos” (pág. 48) constituyéndose esto en una “práctica de mantenimiento limitada” (pág. 48) que no tuvo en consideración otros componentes mecánicos o electromecánicos que se desgastan con el paso del tiempo generando a futuro fallas o roturas. Es en virtud de todos estos incumplimientos del Concesionario que el informe determina que el Estado asumió “el costo de trabajos a cargos del Concesionario” (pág. 48).     

2- INCLUMPIMIENTOS NORMATIVOS – RESOLUCIÓN ST 187/06

El informe constató que los supuestos para la ejecución de obras por parte del concesionario son más limitados en el Contrato de Concesión y sus Addendas que en la Resolución ST 187/06, ello porque el contrato prevé la posibilidad de que el Concesionario subcontrate para realizar obras consideradas básicas (ya sea por el contrato original o por el plan de inversiones) o por servicios accesorios de la explotación. Por su parte, la Resolución prevé la ejecución de obras por administración, esta modalidad se asimila a la subcontratación pero sin la especificación de supuestos que se hace en el contrato. De este modo, mediante la Resolución, se ampliaron los supuestos en los que el concesionario se ve habilitado para contratar en forma directa sin la debida intervención del órgano de control. Ello atenta contra el control de gestión de los recursos del Estado Nacional además de contrariar el principio de transparencia imperante en el ámbito de contrataciones públicas (pág. 30 – 33).  

A la vez, el informe destaca que la Resolución no determina la necesidad de establecer, previo al proceso de selección, precios máximos. Lo que si se encuentra previsto es el visado de la documentación  por parte de la CNRT, el informe determina que habitualmente y con posterioridad a ello se realiza una estimación de costos[1]. Es necesario destacar que dicha estimación no se realiza en forma previa al procedimiento de contratación ni en forma  independiente del criterio del concesionario, sino que se realiza “sobre los datos que aquel aporta” (pág. 37). En relación con ello, el informe resalta la importancia de la fijación de precios máximos, lo cual contribuiría a confirmar la conveniencia de las ofertas asegurando “mayor transparencia en el procedimiento de selección” (pág. 39)  

Por último, en el marco de esta auditoría, se consultó a la CNRT acerca del estudio realizado entre dicho organismo conjuntamente con la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires acerca de la validez de la metodología aplicada a la determinación de los Presupuestos de Obras, Trabajos Indispensables y Adquisición de Bienes del Decreto 1683/05. En relación con dicha consulta, la CNRT informó que el mismo “se encuentra en ejecución” (pág. 51) no obstante lo cual, aún no se elaboró el Informe Final. Por ello es que el informe determina la falta de variación sustancial del procedimiento utilizado por CRNT en relación con lo analizado en la auditoría anterior (pág. 51).        

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[1] Esto sucede en los casos de obras por administración y en la contratación directa, mientras que en los casos de obra por licitación o concurso la estimación se realiza  al momento de evaluar la preadjudicación (pág. 37)

RESUMEN DE INFORME DE AUDITORIA– AGN- 

Organismo Auditado: Secretaría de Transporte- Comisión Nacional del Transporte- Trenes de Buenos Aires.

Objeto: Mantenimiento, Seguridad y Verificación del cumplimiento de la  Ley 22.431 y del Decreto 914/97 sobre el Sistema de Protección Integral de los Discapacitados, respecto del Transporte Público de Pasajeros por Ferrocarril

Aprobado por Resolución N°23/2008
Período Auditado: 2005 y 2006
Año en que se aprobó: 2008

El examen tuvo lugar en el ámbito de la Secretaría de Transporte (ST), de la Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT) y de la Empresa Concesionaria Trenes de Buenos Aires S.A. (TBA). El período auditado corresponde a los controles efectuados en los años 2005 y 2006. Dentro de los comentarios y observaciones más relevantes se encuentran:

MANTENIMIENTO Y SEGURIDAD OPERATIVA

1. Programas de Mantenimiento

El Concesionario no cumplió con la obligación surgida del contrato de Concesión (pág. 7-8) consistente en presentar los Programas de Mantenimiento Anual relacionados con el material rodante (pág. 23) como tampoco realizó los Informes de Avances Bimestrales (pág. 23). En enero de 2005 TBA remitió Planes de Mantenimiento para ese año en forma parcial. Transcurrido cinco meses y ante la falta de presentación de la restante información, la CNRT manifestó que al no haber advertido en sus inspecciones una mejora “se podría afirmar que tal plan no existe” y que en ese caso era esperable “un mayor empeoramiento de todo el material rodante en general con consecuencias imprevisibles” (pág. 25) En relación con los Avances Bimestrales de ese año, los mismo no contaron con el historial de los coches, lo cual se estima como “aspecto fundamental y necesario para evaluar las tareas programadas y ejecutadas (pág. 25). En relación con 2006, no se presentó el correspondiente Plan de Mantenimiento del Material Rodante (pág. 27) y en cuanto a los Avances Bimestrales, se determinó que la información se remitía “sin la periodicidad exigida contractualmente, y en forma discontinua” (pág. 27).

En relación con las situaciones anteriormente descriptas el informe detecta que la CNRT “no adoptó las medidas suficientes” que reviertan la falta de información (pág. 27). En relación con esta situación de incumplimiento, en el año 2006 se confirmó la  “inexistencia de documentos que permitan establecer algún tipo de requisitoria por parte del Organismo de Control” tendientes a normalizar el flujo de documentación (pág. 28)

2. Cumplimiento de las tareas de mantenimiento

El informe destaca que“el Concesionario no realiza, sobre el material rodante que utiliza para la  presentación del servicio, el mantenimiento exigido por contrato” (pág. 41). La Gerencia de Seguridad en el transporte (en adelante GST) destacaba, en relación con ello un “incremento en cantidad y gravedad de fallas” como así también que la falta de mantenimiento generaría “la aparición de cortos circuitos y/o principios de incendio en los equipos eléctricos” ya que dicho equipos no se cambiaban por ciclo de reparación sino solamente “en casos necesarios (falta, rotura, mal funcionamiento, etc.)”. Por otro lado, la CNRT en sus visitas a los talleres constató la inexistencia de un plan de mantenimiento “reflejado en el diferimento de kilometraje en las reparaciones y en el incremento en cantidad y gravedad de fallas” (pág. 44). A lo largo del año 2006 el informe establece que no hubo variación en cuanto a la mecánica de control que se implementó desde el Órgano de control. Por otro lado se determinó la existencia fallas en  “cerca de cuatro equipos por día en el ramal Once-Moreno” produciéndose demoras y cancelaciones “lo cual no es más que la consecuencia de la notoria falta de mantenimiento” (pág. 45).

En cuanto a los repuestos, se detectó la existencia de una “costumbre de anular lo que se rompe o quema, en lugar de repararlo, y reemplazar las piezas con desgaste al límite o deterioradas por otras sacadas a coches detenidos”. En relación con esta situación se solicitó al Concesionario la presentación de un plan de emergencia (pág. 45), pedido que fue reiterado  ante la falta de regularización de la situación y ante el vencimiento de los plazos estipulados para ello (pág.46). Posteriormente, TBA informó que había tenido lugar una evolución favorable en el corredor Once/Moreno, habiéndose logrado “disminuir la cantidad de fallas en la línea y sobre toda la gravedad de ellas”. Todo esto fue luego desmentido por la GST, quien realizó un visita al Depósito Castelar detectando “las mismas deficiencias constatadas oportunamente” (pág. 46). El informe establece que “las falencias detectadas en el Depósito de Cautelar son similares a las verificadas en el Taller Victoria donde se advierte que sólo se realizan a los vehículos, trabajos de reparación a rotura y/o demanda, y no se realiza mantenimiento programado (literal o numeral)” (pág.46). El informe destaca que “sobre estas irregularidades la CNRT no ha aplicado las sanciones correspondientes” (pág. 47) Por su parte, TBA no brindó “respuesta técnica, en tiempo y forma, a las deficiencias constatadas por la CNRT en sus inspecciones de seguridad al material rodante” (pág. 47). Además, en todos los casos alegó en sus descargos “el incumplimiento del Estado Nacional de sus obligaciones contractuales” (pág. 47).

En cuanto a las observaciones que realizó la GST se destaca como falencias frecuentes y recurrentes relacionadas con la falta de mantenimiento entre otras “los Certificados de habilitación técnica vencidos. Falta de indicación visible del sistema de despresurización de puertas para casos de emergencia, Sistema de enclavamiento de puertas inoperativo, Falta de manija de freno de emergencia, Freno de mano inoperante, Volante de freno de mano faltante, Ventanas c/rejas de alambre fijas. Cilindro de freno inoperativo” (pág. 48). En relación con lo expuesto  el informe determina que “los procedimientos de seguridad realizados por la CNRT sobre el Material Rodante que presta servicio en la Empresa TBA, reflejan un estado deficitario, con la falta de mantenimiento adecuado, ante lo cual la CNRT no ha aplicado las sanciones correspondientes.” (pág. 51) 

3. Controles realizados por CNRT

En relación con los controles que realizó la CNRT acerca de la seguridad y el mantenimiento del material rodante, “no se condicen con las metas físicas que se han propuesto alcanzar (II Carta de Compromiso con el Ciudadano) (pág. 53). En cuanto a la falta de toma de medidas por parte de la CRNT se destaca que la misma“no garantiza la adecuada seguridad operativa al no verificar, en todos los casos, las medidas adoptadas por TBA para subsanar las deficiencias observadas, ni tampoco efectúa un seguimiento sobre su evolución. Se constató que el Órgano de control, en escasas ocasiones, realiza procedimientos de verificación, advirtiendo en estos que lo informado por el Concesionario no se cumplió, o bien, que las deficiencias oportunamente persisten. Sin perjuicio de la eventual aplicación de sanciones por las anomalías detectadas, la falta de verificación sobre los trabajos de normalización que se realizan según la información brindada, así como la evolución de las anomalías sobre las cuales no se informa intervención, no garantizando la adecuada seguridad operativa del sistema” (pág. 55). 

4. Penalidades

La CNRT “se aparta del sistema establecido en el Contrato de concesión y del respectivo Pliego de Condiciones, para efectuar la comunicación de las deficiencias constatadas”. En relación con ello el informe establece que en base a lo establecido en el Pliego de Condiciones Particulares tanto la Gerencia de Concesiones Ferroviarias (GCF) como la GST “cumplen con la función de Auditoría” por lo cual ambas deben comunicar acerca de las  “deficiencias o incumplimientos contractuales”  además de “sancionar el incumplimiento dentro de los plazos razonables.” (pág. 56). La CNRT “no ha sancionado al Concesionario” por las irregularidades correspondientes al año 2005 “en referencia al señalamiento, infraestructura y material rodante” (pag. 59). Ello evidencia la manera en la cual este organismo se aparta del cumplimiento de funciones establecidas en Contrato de Concesión  que le son propias. En relación con esto el informe advierte que la CNRT “deja de ejercer una función que le es propia (sancionar los incumplimientos) generando una situación que a futuro resulta incierta” por lo cual se está “postergando la efectiva aplicación de la penalidad correspondiente” (pág. 60)  

SEGURIDAD PÚBLICA

En relación con los coches de la Línea Sarmiento se detectó que “Las  formaciones de la Línea Sarmiento circula con sus puertas abiertas”. La CNRT “viene constatando a lo largo de los años de la concesión, la existencia de coches o formaciones completas con su sistema de enclavamiento de puertas inoperantes, circulando con sus puertas abiertas” (pág. 65).   

RESUMEN INFORME DE AUDITORIA – AGN

Organismo Auditado: Secretaría de Transporte

Objeto: Verificación de los controles efectuados por la Comisión Nacional de Regulación de Trasporte y Secretaría de Transporte

Aprobado por Resolución N°16/2012

I. Subsidios

El informe destaca que el monto de subsidio de explotación mensual entre 2006 y 2010 incrementó un 146%, como consecuencia de las sucesivas re-determinaciones de subsidios.[1] Sin embargo, los ingresos de la compañía no acompañaron este crecimiento en las asistencias del Estado. Así, por ejemplo, el informe señala que la participación de los ingresos por subsidios en el año 2003 era de 32,4%, mientras que en el 2009 pasa a ser del 75,6%. Es decir, el crecimiento de la asistencia del Estado no fue acompañado por un progresivo incremento de los ingresos de la empresa producto del transporte. En efecto, los ingresos de la empresa generados por los servicios de trasporte se mantuvieron estables desde 2003.   

A la vez, el informe señala que progresivamente, un enorme porcentaje de estos subsidios han sido destinados a gastos en personal. Así, en 2003 el monto erogado en salarios era de poco más de 2 millones de pesos, mientras en 2010 la suma ascendió a más de 22 millones. Cabe señalar que del total de las sumas que ingresan a TBA en concepto de subsidios, en 2003 los gastos en personal representaban el 46%, mientras constituían un 70% en 2010.

De este modo, mientras TBA sigue recaudando desde 2003 similares sumas en concepto de ingresos por servicios de trasporte, aumenta exponencialmente la asistencia del Estado a través de subsidios. A su vez, mientras una enorme cantidad de estos fondos son destinados al rubro personal, los porcentajes dirigidos a “mantenimiento” y “materiales” (i.e. repuestos) disminuyó de un 23% que se gastaba en 2003, a un 18% en 2010. Todo ello en un contexto de serios incumplimientos en las obligaciones de TBA en cuanto al mantenimiento de la red ferroviaria y al material rodante.

Es de notar, que a pesar de que los ingresos producto del servicio de trasporte son cada vez menores en relación a las trasferencias del Estado, TBA continuó contratando personal. En enero de 2003, tenía 2952 empleados, en 2008 llegaron a tener 4220 y para luego en 2009 alcanzar los 4410.

Por otro lado el informe de la AGN destaca irregularidades relativas al procedimiento de re-determinación de subsidios. Sintéticamente la AGN sostiene:

i)                    La autoridad de aplicación incurre en demoras de la resolución de los reclamos de TBA para el procedimiento de re-determianción, lo que termina en  el pago de intereses en contra del Estado.

ii)                  Debilidades en los controles llevados a cabo en el proceso de re-determinación de subsidios por las áreas técnicas y de asesoría de la Secretaría  de Transporte y la CNRT. Según lo sostiene el informe, los controles solo refieren a aspectos aritméticos sin expedirse sobre la presencia o razonabilidad sustantiva de los reclamos de ajuste.

iii)                La mayoría de los reconocimientos de ajuste en el rubro personal, se realizan aparatándose de la normativa aplicable, ello aún considerando que un gran porcentaje de los susidios son dirigidos a este gasto.  

II. Mantenimiento

 El informe de la AGN señala que la gestión de control de la CNRT da cuenta de un alto grado de deterioro de la infraestructura de vía y obra, debido a la falta de mantenimiento en forma metódica y sistemática. Diversas expedientes de la CNRT informaron a lo largo de 2007, 2008 y 2009 serios incumplimientos por parte de TBA que impactaban en un deterioro progresivo de la infraestructura ferroviaria. Así, por ejemplo, la CNRT observaba en 2008 “… juntas vencidas, aplastadas, otras con desprendimientos de material en los extremos de los rieles, provocando fuertes golpes, fijaciones flojas y/o faltantes, durmientes con descomposiciones…” Por su parte TBA justifica estos incumplimientos en razón del atraso de las inversiones del Estado.

            En materia de mantenimiento de material rodante, durante los sucesivos años la CNRT constató la ausencia de ejecución de gran cantidad de rutina de mantenimiento de material rodante, con consecuencias directas en la seguridad del sistema ferroviario concesionado. Así también destaca que el 50% de los descarrilamientos denunciados en el año 2008 y el 61% de los denunciados en 2009 en la línea Sarmiento se deben a falencias de material rodante y de infraestructura de vías.

            En este contexto de serios incumplimientos, el informe es categórico en cuanto señala la falta de aplicación del régimen sancionatorio por parte de la Secretaría de Transporte que no se ha expedido respecto de las propuestas de sanciones elevadas por la CNRT en cuanto a incumplimientos como los arriba señalados detectados en 2007. Destacándose que al fecha de  cierre de las tareas de campo, marzo 2010 se encontraban 12 expediente a este respecto paralizados y sin intervención alguna.

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[1] La re-determinación de subsidios tiene lugar cuando alguna de la partes invoca fundadamente un incremento o una disminución en el costo de la explotación de los servicios de trasporte a cargo de la concesión, superior al 6% en cualquiera de los rubros que comprendan la cuenta de explotación (i.e. personal, materiales, energía, seguros). Por ejemplo, cuando sube la nafta o los costos del seguro por arriba de un 6%, TBA puede pedir la re-determinación para que le suban el subsidio. Ahí se dispara un procedimiento en donde el Estado debe chequear sustantiva y formalmente la procedencia del mismo.